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評論丨以“基層制度性參與”激發鄉村發展自主性

河北20选5幸运之门走势图 www.gzobw.com 2019年06月26日  07:00   21世紀經濟報道   蔣余浩  

華南理工大學公共政策研究院蔣余浩日前,中辦和國辦出臺《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》,這份重要文件與近期出臺的《中國共產黨農村基層組織工作條例》等一系列政策

華南理工大學公共政策研究院 蔣余浩

日前,中辦和國辦出臺《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》,這份重要文件與近期出臺的《中國共產黨農村基層組織工作條例》等一系列政策,共同為實施黨建引領、夯實鄉村振興基層基礎建立了良好的工作框架。中央層面的一系列政策為促進鄉村振興創造了條件,此時,有必要集中探討如何激發鄉村發展自主性,使農民能夠充分利用好當前的政策和資源。

首先,在制度層面,有三個重要原因造成了鄉村自主發展受壓抑:第一,支持城鄉二元體制的發展經濟學認為,農村只是城市和工業化發展的附屬品,僅具有原材料產地的功能,在現代化進程中不具備獨立發展的價值。這種發展經濟學的觀點指出,勞動力和資源從傳統部門(農業)向高效能部門(工業)流動是國家發展的最佳路徑。這個理念影響深遠而且根深蒂固,如許多研究者指出的那樣,是早期的英國現代史研究文獻所描述的那種英國邁向工業強國的經驗為其提供了歷史依據。正是在這種發展經濟學的影響下,最近百余年里,世界范圍內一方面是城市的快速發展,另一方面是鄉村的極速衰落:農村勞動力大量涌入城市,從事低端產業,并且不能享受同等的市民待遇。從這個意義上講,當前我國實施的鄉村振興戰略,針對的直接問題雖然是我國農村當前突出的發展不平衡、不充分,然而其實施卻是有著深遠的世界史意義。

第二,鄉村治理中制度性參與長期缺位,使普通農民普遍對村莊公共事務產生疏離感,最終導致一些鄉村中干群關系的緊張?!爸貧刃圓斡搿鋇某て諶蔽?,使得村民自治被異化成“村官自治”,不但滋生了大量的腐敗,而且更嚴重的是造成一些農民對于國家政策的信任感降低。我們調研的福建省廈門市附近的一個農村,更能說明“制度性參與”的重要性:該村村干部長期與本地一位民營企業家有生意合作,通過后者的“義務捐助”把整個村莊的硬件設施建設得相當不錯,而且從未向村民征收過費用或要求多提留集體收入(該民營企業家也僅投資,沒有在該村范圍內承接過工程項目),但就是因為沒有溝通和協商,村民對村官怨聲載道,整個村子的衛生狀況和人文環境都非常差。我們調研時,村干部向我們抱怨,這里的農民自私得“連‘各掃門前雪’的意識都沒有”。

第三,各級政府推進入村的建設性項目,片面強調行政管理邏輯,導致項目運作流于形式,嚴重壓抑一線工作人員與村民的互聯互動。近年來,各級政府以“項目”的形式將資源投入農村,其初衷是幫助農村實施建設。但是,往往達不到預期效果。我們的調研中也接觸到多個此類案例:基層工作人員疲于應付各種行政管理要求,各監管部門其實也在嚴格落實上級部署的監督管理規定,但是村民卻對這些工作產生不了任何基本的認可。

總之,是“基層制度性參與”的長期缺位,造成了鄉村自主發展意識的普遍薄弱和農民公共事務意識的普遍淡薄。農村無法在城鄉發展的重大議題中發出自己的聲音、農民無法以正規的形式參與村莊治理、基層無法以積極主動的姿態參與上級政府(部門)負責下派的項目運作。

其次,通過保障“基層制度性參與”來激發鄉村發展自主性?!氨U匣愕鬧貧刃圓斡搿笨梢蘊岢鋈齜矯嫻哪諶藎海?)保障農村有權利主動參與城鄉發展大討論;(2)幫助鄉村在其內部實施社會主義民主化和法治化治理;(3)落實基層政府機構切實服務于農村基層的責任。

首先,要確保城市和農村上下一心、城鄉各部門各主體一體謀增長、求發展,就必須建設一種既保證中央決策精神貫徹到底,又保證各類主體的具體意見有效向上反饋,從而形成發展合力的決策機制。因此,應當在鎮街建立包括農村社區在內的各類利益相關人參與發展規劃討論的工作機制,一方面形成壓力打破科層制僅依賴于自上而下監督和僅僅向上負責的運作邏輯,使農村社區自身的發展需求得到各級政府決策部門的充分尊重;另一方面,在城鄉發展規劃方案的討論過程中培養和鍛煉農村干部,幫助其增長關于國家政策和制度要求的知識及技能。此外,由鎮街聘用專業技術人士為農村制定發展規劃,使農村能充分借助和利用該地區城市的發展便利,實現村莊的穩步發展。同時,通過上級機關建立的具有廣泛參與性和代表性的專家評議組,對農村發展規劃及其執行情況實施評估,幫助農村分析和解決規劃實施過程中具體遇到的問題,切實保障農村與城市的發展同步。

其次,需要在村莊內部層面,建立健全“一事一議”的村民協商議事機制,要求重大事項必須經過協商會議討論,依法保障村民的議事權利和村代表會議的權威性。農村議事有其自身的特點,農民經常表現出樂于吵架,但不擅辯論和協商的問題,而且經常事后反悔,聽信傳聞,等等。故此,需要在制度設計上克服這些問題:例如,通過強化村民協商會議的儀式感,來加強協商議事的權威。如廣州番禺區下圍村的經驗所顯示的:在村莊建立協商議事會議廳,在會議廳內設置功能分區,分設會議主持人(村干部)、村民代表、旁聽人員、發言席、表決箱(或表決屏幕)等席位。要求協商議事嚴格按照程序進行,增強公共參與的嚴肅性和權威性。同時,培養村干部說理和因勢善導的能力。村干部可以不必參與表決投票,但必須善于說理,在協商議事的過程中把議題的目標、政策法律背景、難點疑點等都說清楚,為村民代表提供可信的參考。在投票表決之后,要求村民代表和其他參會人員簽字畫押,以防事后反悔。對于經過協商議事的決議,村委應當及時予以落實。因政策環境或其他因素改變而確實無法執行的事項,村干部應當及時組織村民代表召開會議予以解釋說明和討論進一步的對策。

第三,在制度保障的層面,增設針對基層機構的雙向考評,以科學性和民主性的考評體系敦促基層機構切實為鄉村服務。當前面向基層的管理,存在著“行政管理邏輯太強,已脫離了激勵基層工作者積極為群眾服務的初衷”的嚴重問題。需要從根本上改變行政管理規定日益繁瑣,導致基層工作經常與服務農村的制度目標相違背的現象??梢怨娑ㄔ詼曰愕ノ緩途嚀逑钅吭誦鋅骨榭黿鋅己聳?,必須以激勵基層工作人員和具體項目負責人員落實到“為群眾提供服務”的核心工作要求上。這個規定可以通過增加考核系統中的柔性指標來實現:通過集中考察基層單位和具體項目運行的合規情況、財務狀況、服務對象反饋意見、群眾認知度、對新問題的發現及處理情況等,予以考評打分。(編輯 祝乃娟)

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